以權謀私 —— 新紀元的老問題
香港特別行政區廉政公署
副廉政專員兼執行處首長
郭文緯先生,IDS,之演辭
以權謀私 —— 新紀元的老問題
在未談及以權謀私及它對我們的反貪污工作有何影響之前，先讓我總結一下廉政公署在過去二十六年的反貪經驗和體會。
從事了貪污調查工作二十五年，我認為調查貪污有四大成功因素：
政府高層的支持 — 政府高層的支持是指高層的政治決心，讓我們可獨立自主地調查貪污，不受任何干預。這正正是香港廉政公署目前的情況。我們得到行政長官全力支持，他一再強調決心維持香港特區社會廉潔。
公眾的支持 — 廉政公署向來得到公眾廣泛支持，每年進行的民意調查均顯示，接近99% 的市民支持廉署的工作。
專業水平 — 貪污是秘密進行的非法勾當，大都是授受雙方各有所得，而我們的調查對象很多都是專業人士。因此，我們必須維持高度專業水平，才能有效地對付貪污份子。在這方面，我們得到律政司的同事全力支持，為我們提供法律上的支援。
具效力的法例 — 香港有一條非常具效力的反貪污法例：《防止賄賂條例》。這條例涵蓋政府部門及私營機構有關提供、索取及收受利益的各種不同情況。誠然，廉署成立初期，《防止賄賂條例》第10條和第3條是頗具爭議性的。根據第10條，任何政府僱員如果擁有與收入不相稱的財產而又無法提出合理解釋，即屬違法；而根據第3條，任何政府僱員未得行政長官許可而接受禮物或一定數額的貸款，即使沒有貪污動機的證據，也屬違法。隨著歲月增長，社會人士已認同這兩項法律條文是杜絕公務員貪污所不可或缺的有力武器。我要說明的是，具效力的法例對成功打擊貪污非常重要。
與廉署運作息息相關的另一條法例是《廉政公署條例》。這條例列明廉政專員和廉政公署的職責，其中更清楚說明廉政專員有法定職責調查公務員的貪污行為。
相信大家已明白，我為何要花時間說明以上的背景資料。皆因以權謀私無可置疑是一種貪污行為，也是個日益嚴重的問題。雖然我們有法定責任調查這類貪污行為，但這類行為在我們的法典中卻並不存在。那麼，我們該怎麼辦？
以權謀私—香港的情況
香港特區的公務員普遍廉潔，貪污問題未算嚴重。但在過去幾年，個別公職人員涉嫌濫用職權謀取私利的情況接連出現。在多宗案件中，負責將政府合約外判的官員被發現濫用職權，將有關合約判給其近親擁有的公司。
在一九九八年，我們將51宗涉嫌濫用職權的案件轉交公務員事務局，由該局考慮是否作出紀律處分。在一九九九年，這類案件共有72宗，增幅為41%。
過往有幾宗這類案件引起公眾極大關注，輿論、報章以及立法會議員都強烈要求政府採取有效措施，來糾正這種歪風。
雖然如此，但相對於人數超過十八萬的公務員隊伍來說，這類案件仍屬少數。我們的公務員隊伍仍然保持一貫的廉潔和高效率，公務員的道德水平亦未有下降。我相信，即使是全世界最佳的公務員隊伍也會發生這類徇私舞弊行為；因此，我們必須共同面對這個問題，並尋求解決辦法。
現時的解決辦法
社會普遍將以權謀私的行為看作一種貪污行為。然而，香港的成文法卻沒有涵蓋這類不當行為，因為當中並未出現提供或接受賄賂的情況。我們的反貪污法例似乎存在漏洞，幸好律政司經研究後發現普通法有一項「公職人員行為不當」的罪名。
這項罪名源自十八世紀一個案例，但一直以來，同類的檢控個案數目極少，故此這項罪名的適用範圍仍然不太清晰。
總結數目有限的案例，這項罪名似乎涵蓋了公職人員故意疏忽職守的情況。但要構成罪行，該項疏忽必須在沒有合理辯解或理由的情況下出現，而有關的不當行為又必須被視為足以損害公眾利益，因而有需要作出譴責及懲罰。
有一點值得注意，就是貪污行為和私人利益並未被界定為構成罪行的成分。在一九七九年Dytham 一案中，一名警務人員被控未有干預一場在公眾地方進行的打鬥，導致一名男子在夜總會門外被毆打至死。由此可見，這項罪名所涵蓋的行為種類可謂極廣。
到目前為止，我們根據這項普通法罪名提出了13宗檢控，其中九宗因為種種原因而敗訴，而另外四宗仍有待審訊。
普通法罪名所存在的問題
我們認為利用上述普通法罪名控告以權謀私的行為，效果並不理想：
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這是十八世紀的古老案例，並不切合現代社會不斷轉變的環境。
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上述普通法罪名的範圍及元素有欠明確，容易使人混淆，而且完全倚賴古老的英國法律。例如：在案例中甚少指引說明如何構成「危害行為」，以及怎樣的行為須受到「譴責及懲罰」。這些問題難道要由法官或陪審團來決定嗎？
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由於這種罪行在確立控罪的主要成分及舉證方面沒有清晰明確的要求，使調查工作最為困難。
- 由於這種罪行並不包括在成文法內，公眾難以對它有所認識，亦無法取閱有關內容。
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不及刑事法律那般具阻嚇力，政府官員可能抱著大不了受到紀律處分的錯誤觀念而被誘使從事這種行為。
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由於這是普通法罪名，其刑罰沒有明確界定，因此與「任何人應根據明確法律被判刑」的司法原則相違背。
- 這與大部分普通法國家致力把所有普通法罪行條文化的趨勢背道而馳。
- 最重要的是對被控這項普通法罪名的人有欠公平。就我們處理過的案件而言，幾乎所有被告對於這項罪行的存在均表示驚訝，而法律顧問及司法人員在某程度上亦有同感。
建議的解決辦法
要解決這個問題，我們建議將與徇私舞弊有關的普通法控罪條文化，並以「公職人員不當使用職權以謀取私利」的條文納入反貪污法例之內。這項法定罪名會就何種行為足以構成這項刑事罪行，為公務員提供較清晰的指引；同時亦為涉及刑事訴訟的調查人員、律師及司法機構，提供更明確的釋義。
在決定構成罪行的主要成分方面，我們有以下建議：
• 公職人員不當使用職權，必須為自己、其親屬或商業夥伴，帶來財務利益；單是濫用職權或疏忽職守，則不能以這項罪名提出檢控。
• 必須有足夠的保障措施，例如：
- 濫用或不當使用職權須為故意的行為
- 須就「無合法權限或合理辯解」提供免責辯護
- 像貪污罪行一樣，須得到律政司司長同意方可提出檢控
以上只是本署的初步構想。我們必須強調，我們並非建議訂立一項新罪行，而只是建議將一項現有的普通法罪行條文化。這問題必須得到妥善解決，因為正如我先前所說，具效力的法例是反貪污工作的成功要素。
我們知道很多司法地區已有涵蓋以權謀私行為的法定罪名，因此，今次全體會議是一個理想的場合，讓我們就如何解決上述問題，彼此交流心得和經驗。
多謝各位。