7th_International_Anti-Corruption_Conference-1995(Chi)
第七屆國際反貪污大會論文
PAPER OF THE SEVENTH INTERNATIONAL
ANTI-CORRUPTION CONFERENCE
香港廉政公署在國際合作上的成與敗
HONG KONG ICAC EXPERIENCE IN INTERNATIONAL
COOPERATION : SUCCESS AND FAILURE
郭文緯
香港廉政公署執行處處長(調查)
KWOK MAN WAI
Director of Investigation
Independent Commission Against Corruption
Hong Kong
Oct 6 - 10,1995
Beijing, China
1995年10月6-10日
中國 北京
香港廉政公署
在國際合作上的成與敗
香港廉政公署執行處處長(調查)郭文緯
〔內容摘要〕總督特派廉政專員公署（廉政公署）是一個執法機構，於1974年成立，目的是打擊香港當時甚為猾撅的貪污活動。廉政公署是一個獨立機構，直接向香港總督負責。為了打擊食污，廉政公署採用了教育、預防和檢控的“三管齊下”策略，並成立了三個專責部門。由社區關係處負責教育市民認識貪污的禍害;防止貪污處負責研究工作程序的漏洞，以減少貪污的機構；而執行處則負責調查和檢控貪污份子。廉政公署的人手編制為1,200人，而執行處有超過800名職員，是三個部門申最大的一個。執行處負責調查公營機構和私營機構的貪污罪案，並獲賦予特別的調查權力。在過去2I年(截至1995年7月1日止)。執行處總共檢控了7,477名貪污罪犯。廉署曾於1987主辦第三屆國際反貪污會議。根據香港特別行政區基本法第57條所載，廉署在九七年香港主權回歸中國後會繼續存在。
本文將討論廉署成立20年來在國際合作上的成與敗。廉政公署在1974年成立時寂寂無名，但時至今日，己跟很多外地執法機構建立了良好的工作關係，並且透過這種國際聯係閥絡，在調查國際貪污罪案及引渡逃犯上取得不少成就。然而，跨境罪行和貪污卻超越了國界的限制，而且不斷增加。我們必須採取有效措施，來對付精密多變的國際化罪案和貪污活動。國際反罪案合作存在種種困難，例如不同的司法制度。法律限制、資料保密、語言障礙、官僚規例以及經費問題。其中最大的困難似乎是缺乏了法例，一些簡化的法例和程序。讓各地的執法機構在調查工作上彼此合作。木文建議考慮：
(1) 就國際問題交換情報和相互協查制定特別法例；
(2) 改善非正式協查的有關安排；
(3) 簡化現行溝通和交換資料方法；
(4) 舉辦更多地區性會議以及設立一個用以交換資料和情報的國際性網絡。
最佳的方法也許是成立一個反貪污機構的國際組織，類似世界海關組織，以便各成員能就協查和交換情報訂定多邊協議。
多數人都喜歡暢談成功。我也不例外。作為總督特派廉政專員公署(簡稱廉政公署)的執行處處長（調查），我很幸運有許多機會可以這樣做。
廉政公署於二十年前成立時，是一個獨一無二的機構，它的組織和“三管齊下”打擊貪污的策略，都是前所未見的。由於市民大眾對當時蔓延香港的集團式貪污深表關注，當局因此賦予廉署特別的調查權力。
廉政公署成立不久。便在首宗大案件上取得成功，不但贏取了市民的支持。更藉該宗案件建立了對未來成就非常重要的國際合作關係。這宗案件需要將一名前香港警隊總警可由英國引渡返港；更要為一名主要證人提供特別保護，而該名證人其後獲安排以另--個身份在第三個國家定居。
廉政公署自此成功地從其他國家和地區引渡或安排遣返了16逃犯，例如，美國、加拿大、法國、菲律賓和泰國。1994年內，189名廉署人員往世界各地公幹共103次，目的包括調查、會見證人和搜集證據。現時廉署設有一個小組，專門負責聯絡外地機構；聯絡本地各領事館和國際刑警；以及和外地執法機構交換情報。
為了更有效打擊近年不斷增加的大陸和香港跨境貪污，廉署與大陸的檢察機關在1987年設立了一項“個案協查計劃”。自那時開始，廉署調查人員曾前往大隨53次調查貪污案件。總共會冤Tll4名證人。至於廉署協助大陸檢察人員在香港會見證人則有49次。
廉署多年來的成就得到國際認許。除了經常獲邀在大型國際會議及研討會上致辭外，我們共籌辦了三次地區性研討會，並於1987年主辦第三屆國際反貪污會議。
在暢談過廉署的成功之餘，我希望多花點時間和各位談談失敗的感受。
在我20多年的調查員生涯中，我甚少聽到調查人員、律師或法律界的行政人員講述他們的失敗經驗。成功的事情畢竟較難忘記。
但是作為一個調查員，我發覺我們從敗訴或面臨敗訴的案件中所學到的，比勝訴的案件還要多。由於國際反貪污合作存在著種種困難。我們簡直時刻都感到挫敗。即使我們最終獲勝，也得在時間和金錢上付出沉重的代價。
所有國際反罪惡合作都是困難重重的。跨境罪行不斷增加，罪案和贓款的傳送完全不受國界限制。犯罪份子充份利用管制不嚴的邊境進行活動，包括偷運罪犯和贓款。相反，執法者的表現就大為遜色。執法機構和立法機關對其他機構或國家漠不關心，或錯誤地理解本身的利益，有時候似乎為國際罪案和貪污消除了很多應有的障礙。
要對付貪污及其他罪行，調查人員必須搜集情報、資料和證據，繼而將疑犯和被告逮捕。不同的司法管轄區有不同的司法制度，對證據的要求和司法程序亦有所不同。調查人員一般都可以在所屬的司法管轄區，為他們的調查個案搜集情報、資料和證據。但他們不能循正規途徑，迅速把這些資料交給其他司法管轄區的官員。資料保密、語言不同、官僚規例、法律限制和經費問題等障礙，都會造成長期延誤，甚至把案件帶進死胡同。而資料延誤往往令調查功敗垂成。
香港廉政公署的人員。經常會面對以下情況。雖然我們擁有廣泛的權力，在所屬的司法管轄區內調查貪污，但我們卻無權行使這些權力去獲取證據或資料，以協助另一司法管轄區的調查個案。如果我們這樣做，根據香港法律便會被視為濫用職權。而法院和社會人士可能把我們的權力削去。
即使我們為了調查自己的案件而獲取任何資料，也不一定可以輕易把它交給另一個司法管轄區作調查用途。在香港律政司對海材運輸有限公司（Ocean Timber Transportation Limited）的案例中，香港警方調查時所檢獲的證據。並不能交予裴濟警方作調查之用。
然而。在刑司法制度中擔任要職的人，似乎開始察覺有需要加強國際間的合作，來應付貪污和其他刑事罪行趨於國際化。今年五月，香港的律政專員到馬耳他出席一個高級律政人員國際會議，該會議對於貪污及其他刑事罪行深表關注。此外，1994年在瓦萊塔舉行的第九屆歐洲司法部長會議（The 19th Conference of the European Ministers of Justice），對於貪污和有組織罪案在許多國家證實有聯係也感到憂慮。過去一年，相信各地的高級律政人員、行政官員和政客都參加過不少類似的會議。我們現正湖席的這個大型國際反貪污會議。再一次顯示各司法管轄區已察覺到貪污和其他刑事罪行趨於國際化的嚴重性。
目前，我們的成功主要有賴以“請託書”從其他司法管轄區取得證供，以及將疑犯引渡。但這些最基本途徑的先決條件是，涉及的司法管轄區的刑事司法制度，必須在衡平法上有足夠的認同。
即使有了這些途徑，“請託書”要直到調查完結時才發揮效用，就是用來提出證據，通常是已知道存在的東西，例如銀行戶口的存款。但試問被請託的司法管轄區的調查人員又怎會知道有這樣一個銀行戶口呢？看來國際間的相互協查，仍未能夠從立法方面著眼。
引渡疑犯也發揮著一定作用。不過引渡程序相當復雜。而且受到當地法律和習俗所限制，往往需要大量時間和資源。香港廉政公署曾經為了一宗案件。需要將一名馬來西亞證人用飛機送來香港在宣誓下作供。然後利用他的證供向新加坡申請引渡。原因是對於在第三國家研發生的罪行，新加坡法例並不接受在馬來西亞錄取的證供。在另外兩宗案件。我們足足花了7年時間才能把疑犯引渡回港。
相信大家都明白。當執法機構需要在其他司法管轄區尋求證據時，目標疑犯往往都擁有大量金錢。在廉署一些需要引渡的個案中，被告人由於能夠負擔高昂的法律費用而將案件拖延了多年時間。
從現實的角度來看，我們要預期當今的法律趨勢越來越會被財富難以想像的疑犯所利用。以適當限制有關機構的權力為藉口，來阻止我們分享不同司法管轄區的資料私證據。
所謂“國際禮誼”，是指一個國家對另一國家的法律和制度表示應有的尊重，但問題也出現在這裡。一個國家以法律去善防和維護在自己轄區內的權力。本來未可厚非。但它的弊處是沒有顧及其他司法管轄區的調查上的需要，並漠視了罪案趨於國際化的事實。很明顯，我們有需要簡化有關的法律和程序，以便在調查工作上彼此合作。
上述提議並不是什麼嶄新概念。近年成立的國際組織（例如：世界海關組織 World Customs Organisation）和制定的國家法例（例如：1990年刑事司法（國際合作）法Criminal Justice (International Co-operation）Act1990）。目的都是加強國際合作來對付國際罪案。我們要做的就是建立和發展這種合作來對付國際罪案。我們要做的就是建立和發展這種合作關係。這次國際反貪污會議就是個成功例子。但我們仍須加倍努力排除各種障礙。
除了交流經驗和建、聯係網絡之外，這會議或許應該考慮修改法例，使大家更易彼吮合作。犯罪份子已衝破了國界的限制，執法機構也許亦應從現存的限制上得到一些合理的豁免。
總括而言，我希望大家能努力達致以下目標：
(1) 就國際間交換情報和相互協查制定特別法例；
(2) 改善非正式協查的有關安排；
(3) 簡化現行的溝通和交換資料方法，例如有關“請託書”的規定；
(4) 舉辦更多邀區性餘議和聯合培訓研討會；
(5) 設立一個用以交換資料和情報的國際性網絡；
(6) 成立一個反貪污機構的國際組織，類似世界海關組織，以便各成員能就法律瓦助和協查事宜訂定多邊協議。
要達致以上目標必須假以時日。我希望我們有足夠時間，更希望我們能善用時間，否則仍會對國際罪案和貪污束手無策。